当前，城市发展从大规模增量扩张转向以存量提质为主，城市更新成为改善民生、促进产业升级、优化空间结构的重要抓手；但实践中，部分更新项目推进缓慢，常见问题集中在规划调整程序刚性、存量资源再利用受限、过渡期政策与市场需求错配、临时利用规则缺位各上。一些地方存“项目有需求、政策难落地”的矛盾，影响了公共服务补短板、老旧片区功能提升以及新产业新业态导入。 从原因看，一上，国土空间详细规划作为建设项目许可与实施的法定依据，决定了地块用途、开发强度等关键指标。一旦与现实需求发生偏离，若缺乏适应性调整路径，项目往往面临周期长、协调成本高的问题。另一方面，存量土地、房产和建(构)筑物盘活过程中牵涉用地主体、规划条件、缴费方式等多重制度安排，传统的固定期限、单一处置方式难以覆盖城市更新的复杂场景。，城市更新具有阶段性、渐进式特征，部分地块在改造前存在空置窗口期，若缺乏明确的安全与监管规则，临时利用难以规范开展，既造成资源闲置，也可能带来管理风险。 针对上述堵点，两部门联合印发的通知提出系列措施，强调在依法依规前提下增强规划弹性、优化政策供给、提升资源配置综合效能，推动城市更新与高质量发展需求相匹配。 在“问题—对策”的对应关系上，通知首先从提升详细规划适应性入手，明确可按法定程序通过技术修正、优化调整等方式完善原有详细规划，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督，强化实施闭环管理。该安排有助于在保持规划严肃性的同时，回应社区微更新、公共服务设施完善等现实需求，减少不必要的制度摩擦。通知还鼓励各地建立土地混合开发、空间复合利用的正面清单和管控要求，并提出对改善社区公共服务设施、提升公共空间功能等微更新项目制定规划许可豁免清单。整体看，这些举措既强调“放得开”，也强调“管得住”，目的在于把资源配置与公共利益导向更紧密地结合起来。 围绕“过渡期支持政策”，通知对原先“5年不改变用地主体和规划条件”的固定做法作出优化，调整为“以5年为原则”的灵活过渡期安排，更适配不同城市、不同项目的改造节奏与产业导入周期。同时，过渡期届满办理土地有偿使用手续时，新增租赁、出让等方式予以支持，为地方在依法合规基础上拓展处置路径提供了政策空间。实践层面，部分地区已探索形成操作细则，如苏州推动涉及的政策落地，体现出“制度设计—地方细化—项目转化”的推进逻辑。 在推动存量土地和空间临时利用上，通知明确保障安全、不影响远期规划实施前提下，各地可制定空闲建设用地临时利用规则并加强监管；对存量建(构)筑物在不增加容积率和高度情况下的临时利用，也可制定相应管控规则。这类制度安排有助于把“空置窗口期”转化为“功能补位期”，为公共活动空间、便民服务、临时产业载体等提供更多可能，同时通过规则明确边界，降低安全与治理风险。杭州等地在临时用地、临时改变房屋用途管理上的探索，也为其他城市完善配套制度提供参考。 资源资产供给方式上，通知提出探索建立多门类资源资产在特定国土空间范围内的组合供应，鼓励整体运营，提升综合效能。相比单宗、单要素供给，组合供应更强调协同开发与系统运营，有利于把土地、矿产、林地、水域等不同类型资源的禀赋优势进行整合，形成更具吸引力和可持续性的项目方案，从而提升空间价值与资产运营效率。湖南、湖北等地的探索表明，通过依法合规的“打包组合”，有望在一定程度上破解资源碎片化带来的配置低效问题。 从影响看，新政落地将对城市更新产生多重带动效应：一是有利于提高更新项目的确定性和可操作性，缩短前期审批与协调周期；二是推动从“单点改造”向“片区统筹、系统治理”转变，更好兼顾民生改善、产业导入与城市安全韧性；三是促进存量资源盘活与要素集约利用，为新质生产力发展提供空间载体与制度支撑；四是通过明确临时利用规则与监管要求，有利于在“活起来”与“稳得住”之间取得平衡。 需要看到的是，城市更新牵涉主体多、周期长、利益关系复杂，政策效能的释放仍有赖于地方细则完善与部门协同机制强化。下一步，各地既要在清单管理、许可豁免、过渡期安排等上细化操作口径，也要加强“一张图”监督实施，确保规划调整依法合规、信息共享顺畅、风险可控。同时，应注重把公共服务补短板、老旧小区改造、历史文化保护与产业转型升级统筹起来，避免更新过程中出现简单化、短期化倾向。 前景判断上，随着规划与土地政策更融合，城市更新将更强调存量盘活的系统性与精细化治理，通过更灵活、更可预期的制度供给，推动形成可持续的投融资与运营模式。预计在政策引导与地方实践互动中，混合开发、复合利用、整体运营等路径将加快成熟，城市更新有望从“攻坚突破”进入“常态推进、提质增效”的新阶段。
城市更新需要多维度联合推进。此次政策通过破解规划调整、过渡期安排等关键问题，为更新工作扫清障碍。随着措施落地，各地将获得更大政策空间，更激发市场活力，推动城市高质量发展。