问题——从“向下发展”到“如何发展好” 随着我国城镇化进入以存量提质增效为主的新阶段，地下空间承载交通、市政管网、公共服务和应急保障诸上的作用愈发突出。“十五五”规划开局即，对应的部署提出“高效利用城市地下空间”。但在地下工程加快推进的同时，一些城市也暴露出安全风险叠加、规划衔接不足、建设与运营脱节、信息底图不统一等问题。如何在扩大有效供给的同时守住安全底线，成为地下空间治理绕不开的关键课题。 原因——不可逆特征与多目标叠加带来治理难度 陈湘生认为，地下空间开发利用首先要回答“为了什么”：服务国土空间安全和人民生活品质提升。与地上空间不同，地下工程具有明显的不可逆性，一旦建成，调整成本高、修正难，影响往往持续十年甚至数十年。另外，地下空间常与轨道交通、综合管廊、地下商业、地下停车等多种功能交织，牵涉多部门管理、多主体投资、多环节协作，权属关系、期限管理、运营责任边界也更复杂。再加上地质条件差异、极端天气增多以及城市“生命线”系统高度密集等因素，一旦发生风险，处置难度更大、影响范围更广。 影响——关乎城市韧性与发展质量的“底层支撑” 业内人士指出，地下空间一端连着城市安全运行，一端连着高质量发展。如果规划缺位或管理割裂，容易出现管线冲突、空间挤占、维护困难、应急通道不足等问题，进而影响交通组织、能源供给、排涝防涝和公共安全能力。反之，在安全前提下推进，地下空间可在提升城市韧性、释放发展空间、完善公共服务、支撑绿色低碳转型等上发挥更大作用，成为面向未来的重要基础设施载体。 对策——安全优先、规划先行，推动系统治理落地 一是坚持地上地下一体化规划，先立底线再谋发展。陈湘生强调，安全是首要前提，规划要走建设之前，不能靠事后修补。应从未来十年、二十年甚至更长周期的需求出发，统筹考虑生命线工程、战略预留空间、应急处置空间等关键内容，同步明确安全边界与发展边界。对重大基础设施、重要公共空间、敏感区域和高风险区域，要严格落实“先规划、后建设，先统筹、后实施”，通过前置论证和刚性管控，避免陷入“先建后改”的高成本循环。 二是以数字化提升治理能力，夯实统一底座。随着数字孪生、仿真模拟、BIM等技术应用条件日趋成熟，构建“三维透明化”管理体系已有基础。重点是让数字化不止用于展示，而是贯穿规划设计、工程建设、运营维护、风险预警、更新改造等环节的基础能力。应加快统一数据标准、技术底座和应用框架，减少重复建设和信息孤岛，推动跨部门共享与联动处置，把资源更多投向关键场景和关键能力，提升治理的精细化与动态化水平。 三是建立全生命周期治理体系，打通建设与运营。地下空间治理不能止于“建成投用”，而要从立项之初就纳入运维要求，把安全监测、设备更新、结构养护、应急响应等内容前置到规划建设阶段。哪些空间要预留感知装置，哪些设施需设置预警阈值，哪些区域必须具备快速处置与联动机制，应通过制度设计和技术标准明确下来，形成闭环管理，提升长期运行的安全性与经济性。 四是与城市更新统筹推进，把“增量开发”转化为“存量提升”。在旧城更新中，地下空间不只是扩容，更是补齐安全短板、完善功能、提升公共服务的重要抓手。应将既有设施、管网和地下结构纳入统一底图进行综合研判，因地制宜选择原地提升、异地新建或分步改造路径，避免“头痛医头、脚痛医脚”，用系统治理带动整体效能提升。 五是借鉴成熟实践，完善权责与监管机制。陈湘生提到，深圳在地铁二级开发、确权、期限管理和全流程监管等上形成了较成熟的做法，通过权责清晰、流程闭环，较好应对多元投资主体参与带来的权属复杂和运营链条较长问题；香港安全体系、过程管控、质量体系上的经验，以及东京、加拿大、法国等在投融资与地下土地相关制度上的探索，也为完善我国地下空间治理提供参考。面向“十五五”，应在国家层面加强统筹引导，推动制度规则、技术规范与平台能力形成可复制、可推广体系。 前景——以安全底线支撑高效利用，释放城市发展新动能 业内普遍认为，地下空间治理水平将直接影响城市安全韧性和资源配置效率。未来一段时期，随着城市更新加快、基础设施补短板提速、公共安全与应急保障需求上升，地下空间开发利用将从规模扩张转向质量和效益导向。坚持安全优先、规划先行，依托数字化底座与全生命周期管理，我国城市地下空间有望在更高标准上实现集约高效利用，为扩内需、稳投资、促转型提供更扎实的支撑。
地下空间看似“在地下”，实则关系城市安全与生活质量。把安全底线前置到规划源头，把治理能力嵌入全周期管理，让数字化与制度化贯通到每一处管网、每一条通道、每一个节点，地下空间才能真正成为提升城市韧性、拓展发展空间、改善民生的可靠支撑。