城市更新是推动城市高质量发展的重要抓手，也是优化城市空间结构、提升城市功能品质的必然要求；但推进过程中，规划与土地政策衔接不够、过渡期政策偏刚性、历史遗留问题复杂等，成为制约行动深入开展的主要瓶颈。为深入破解这些难题，自然资源部与住房城乡建设部近日联合印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，在2023年已发布的规划与土地政策指引基础上，推出更具体、更具可操作性举措。 在增强详细规划适应性上，新政策明确国土空间详细规划的法定地位和核心作用，并增强其灵活性。各地可国土空间规划“一张图”基础上，对城市更新区域的详细规划开展评估与优化：既依法确保规划许可的严肃性，又更好适应市场需求和项目实际。政策鼓励各地制定土地混合开发、空间复合利用的正面清单，并对微更新项目建立规划许可豁免清单。北京、上海、厦厦门等城市已出台混合用地指导意见，重庆、南京等地发布规划许可豁免清单，为其他地区提供了可参考的做法。 过渡期政策优化调整是本次新政的重点之一。原有5年固定过渡期安排相对刚性，难以覆盖不同项目的实际需求。新政策将其调整为“以5年为原则”的弹性过渡期，允许各地结合情况适度调整。同时，在过渡期届满办理土地有偿使用手续时，新增租赁出让方式作为支持手段，为企业和社会资本参与城市更新提供更多选择。苏州等地已形成过渡期政策落地细则，提供了可复制的经验。 针对存量土地和空间的临时利用，新政策进一步明确管理框架。在确保安全、且不影响远期规划实施的前提下，各地可制定空闲建设用地临时利用规则，并对存量建筑在不增加容积率和高度条件下的临时利用加强管控。这将有助于提升存量资源使用效率，为城市更新留出更多试点空间。杭州等城市已出台临时用地和临时改变房屋用途的管理实施细则。 资源资产的组合供应和整体运营，是激发城市更新活力的重要路径。新政策提出开展特色资源调查和活化利用，建立多门类资源资产在特定国土空间范围内的组合供应机制，提升资源利用的综合效能。湖南、湖北等地已探索将自然资源资产打包组合供应，通过整体运营提升空间价值，并取得初步成效。 在不动产登记服务创新上，新政策提出多项便利措施。各地可开展预编不动产单元预告登记；对老旧住房自主更新项目，可探索直接按户首次登记；对土地带建筑一并收储供应的情形，可探索简化申请材料。这些举措有助于降低企业和居民办事成本，加快项目推进。盐城等城市已推出产权归集与不动产登记的一揽子创新措施。 历史遗留问题处置一直是城市更新的难点。新政策强调，对历史形成且缺少合法用地手续的建设用地，要依据全国国土调查成果，依法依规分类明确认定标准和处置政策，做到“底数清晰、封闭运行”。该原则既维护规划管理的严肃性，也为历史遗留问题处理提供了更明确的路径。 本次新政出台，表明了自然资源部门和住建部门对城市更新的系统梳理与针对性回应。通过规划与土地政策的进一步融合，形成从宏观指引到微观操作政策链条。各地在实施中既有明确依据，也保留必要创新空间，有望推动形成规划更科学、工具更精准、路径更多元、权益保障更有力的城市更新模式。
城市更新不是简单的“拆旧建新”，而是对空间、产业、公共服务与治理能力的系统重塑；两部门此次推出的政策组合，体现出在守住底线约束的前提下，提升制度弹性与服务效率的改革取向。下一步，关键在于地方把政策转化为可执行的规则清单、流程标准和监管闭环，让存量空间更好承接高质量发展，也让城市更新在更稳预期、更强协同中走深走实。